2024年12月16日，國務(wù)院總理李強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議研究促進政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展政策舉措，這是本年度繼6月7日圍繞促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展政策舉措研究以及9月18日對促進創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展相關(guān)舉措研究之后，國務(wù)院常務(wù)會議第三次聚焦投資基金，此次更是精準(zhǔn)錨定在經(jīng)濟格局中占據(jù)重要地位的政府投資基金，體現(xiàn)出國家對投資基金持續(xù)深入且逐步細化的全方位、深層次規(guī)劃。
長期以來，政府投資基金在經(jīng)濟發(fā)展中一直扮演著重要角色，通過財政出資引導(dǎo)帶動社會資本以股權(quán)投資形式投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展，不僅是政府引導(dǎo)資源配置、推動產(chǎn)業(yè)升級的有力工具，更是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。然而，隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化和市場環(huán)境的日益復(fù)雜，政府投資基金也面臨著政策目標(biāo)落實不到位、科技創(chuàng)新項目投資力度不強、與社會資本協(xié)同不夠順暢、激勵約束機制仍需完善等問題與挑戰(zhàn)，一定程度上制約了政府投資基金作用的充分發(fā)揮。
12月16日的國務(wù)院常務(wù)會議指出“要構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系，突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運作政府投資基金，更好服務(wù)國家發(fā)展大局。要發(fā)展壯大長期資本、耐心資本，完善不同類型基金差異化管理機制，防止對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。要健全權(quán)責(zé)一致、激勵約束相容的責(zé)任機制，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍”，這為政府投資基金后續(xù)發(fā)展規(guī)劃了清晰路徑，指明了行動方向。
一是科學(xué)構(gòu)建基金管理體系，服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略
自2002年“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”成立并投入運作，我國政府投資基金已經(jīng)發(fā)展二十余年，從蹣跚起步到規(guī)范發(fā)展，再到數(shù)量和規(guī)模雙提升，目前已步入新的發(fā)展階段。近年來，針對基金管理部門分散、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、投資賽道趨同、運作過程偏離政策目標(biāo)、過于追求短期財務(wù)回報等問題，各地積極布局，通過優(yōu)化整合存量基金的方式形成合力，千億級基金集群在多地崛起，為構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系邁出了關(guān)鍵的第一步。構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系是保障，有助于提高基金的運作效率和管理水平，實現(xiàn)資金的合理配置和有效使用，但核心是明晰政府投資基金主要定位，要更好地發(fā)揮政府在經(jīng)濟發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，要帶動社會資本積極參與投資，要引導(dǎo)社會資本投資國內(nèi)經(jīng)濟重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。而市場化、法治化、專業(yè)化規(guī)范運作則是手段，可以提高基金的運作效率和透明度，避免過度行政干預(yù)，確保資金投向既符合政策目標(biāo)又遵循市場規(guī)律，最終實現(xiàn)更好服務(wù)國家發(fā)展大局的目標(biāo)。
二是以政府投資基金為抓手，壯大長周期資本
今年4月30日，中共中央政治局會議指出“要積極發(fā)展風(fēng)險投資，壯大耐心資本”；7月，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》也提到“鼓勵和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本”，體現(xiàn)了國家對長期資本、耐心資本的高度重視。9月18日，國務(wù)院常務(wù)會議指出要推動國資出資成為更有擔(dān)當(dāng)?shù)拈L期資本、耐心資本，再到本次國務(wù)院常務(wù)會議，提及政府投資基金要發(fā)展壯大長期資本、耐心資本，這一系列強調(diào)再次表明了國家對于長期資本與耐心資本培育及發(fā)展的持續(xù)關(guān)注與有力推動。
在當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級需要大量的長期資金支持。執(zhí)中發(fā)布的《2024年中國私募股權(quán)市場出資人解讀報告》顯示，2020年至2022年，政府資金出資占比穩(wěn)定維持在43%至50%，2023年政府資金出資占比達65.6%，成為股權(quán)投資市場中的絕對主角。政府投資基金具有資金規(guī)模大、投資周期長、風(fēng)險承受能力強等特點，通過發(fā)展壯大長期資本、耐心資本，能夠為科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級提供更加穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，助力企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)從“0”到“1”的突破和從“1”到“N”的裂變。近期，珠三角地區(qū)率先響應(yīng)政策號召，深圳市福田引導(dǎo)基金決定支持延長在管子基金存續(xù)期2年，珠海新質(zhì)生產(chǎn)力基金在存續(xù)期上做出了突破，基金期限長達20年，在落實長期資本、耐心資本方面走在前列。
三是結(jié)合不同基金特點，完善差異化管理機制
目前政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金，二者在多個維度上存在顯著差異。
表1 產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金主要差異對比
表格信息來源：北國咨根據(jù)公開信息整理
完善不同類型基金差異化管理機制，防止對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這一舉措體現(xiàn)了政府在推動政府投資基金發(fā)展過程中的全局觀念。不同類型的基金具有不同的投資目標(biāo)、風(fēng)險偏好和運作模式，通過差異化管理機制，能夠更好地滿足各類基金的發(fā)展需求，提高基金的運作效率和投資效益。同時，防止對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，有利于激發(fā)社會資本的投資活力，營造公平競爭的市場環(huán)境，形成財政資金與社會資本相互補充、相互促進的良好局面，共同推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。
四是健全基金責(zé)任機制，營造創(chuàng)新寬容氛圍
2024年6月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《促進創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》（簡稱“創(chuàng)投17條”），提出“優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責(zé)機制，健全績效評價制度”“健全符合創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)特點和發(fā)展規(guī)律的國資創(chuàng)業(yè)投資管理體制和盡職合規(guī)責(zé)任豁免機制，探索對國資創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)按照整個基金生命周期進行考核”。投資基金的責(zé)任機制長久以來始終存在，有助于明確各方的權(quán)利和責(zé)任，但對政府投資基金和國資基金而言，保值增值一直以來是一條難以逾越的紅線，從而造成“不敢投”“不愿投”等問題。建立科學(xué)合理的績效考核和激勵機制，實現(xiàn)權(quán)責(zé)有機統(tǒng)一、激勵約束相容更有利于充分調(diào)動基金管理人的積極性和主動性，有效打破當(dāng)前投資基金評價體系片面、風(fēng)險包容程度有限、免責(zé)規(guī)則過于嚴(yán)苛等對管理人的束縛。
今年以來，國資系統(tǒng)相繼從不同角度探索國資創(chuàng)投基金的盡職免責(zé)機制設(shè)置。近期，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合出臺政策措施，健全符合國資央企特點的考核和盡職合規(guī)免責(zé)機制，建立以功能作用為重點的創(chuàng)業(yè)投資基金全生命周期考核機制，不以單純追求財務(wù)回報為目標(biāo)，對整體投資組合開展長周期考核評價，考核評價以功能作用發(fā)揮為核心，兼顧效益回報等要素。地方層面，廣東、深圳、安徽、成都等地探索結(jié)合基金情況提出不同程度的容錯率，北京東城、廣州等地在基金管理辦法中列明盡職免責(zé)的相關(guān)情況。這一系列舉措推動國資創(chuàng)投改革取得突破式進展，有利于帶動各地國資創(chuàng)投探索創(chuàng)新，同時也為政府投資基金提供了借鑒，鼓勵政府投資基金先立后破，進一步營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。
總體而言，此次國務(wù)院常務(wù)會議提出的舉措對于提升政府投資基金運行效率、加大對社會資本的引導(dǎo)力度、激活投資市場活躍度、營造寬松包容的環(huán)境、吸引和激勵更多長期資本投入到科技創(chuàng)新領(lǐng)域中具有重要意義，有助于推動政府投資基金朝規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進，助力我國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展的新征程。
作 者
王六平，副研究員，咨詢工程師（投資），長期關(guān)注研究財政政策、政府投資基金、預(yù)算績效管理領(lǐng)域
