2024年12月16日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展政策舉措，這是本年度繼6月7日圍繞促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展政策舉措研究以及9月18日對(duì)促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展相關(guān)舉措研究之后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議第三次聚焦投資基金，此次更是精準(zhǔn)錨定在經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要地位的政府投資基金，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)投資基金持續(xù)深入且逐步細(xì)化的全方位、深層次規(guī)劃。
長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資基金在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直扮演著重要角色，通過(guò)財(cái)政出資引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本以股權(quán)投資形式投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展，不僅是政府引導(dǎo)資源配置、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的有力工具，更是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。然而，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化和市場(chǎng)環(huán)境的日益復(fù)雜，政府投資基金也面臨著政策目標(biāo)落實(shí)不到位、科技創(chuàng)新項(xiàng)目投資力度不強(qiáng)、與社會(huì)資本協(xié)同不夠順暢、激勵(lì)約束機(jī)制仍需完善等問(wèn)題與挑戰(zhàn)，一定程度上制約了政府投資基金作用的充分發(fā)揮。
12月16日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出“要構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系，突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作政府投資基金，更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局。要發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本，完善不同類型基金差異化管理機(jī)制，防止對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。要健全權(quán)責(zé)一致、激勵(lì)約束相容的責(zé)任機(jī)制，營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍”，這為政府投資基金后續(xù)發(fā)展規(guī)劃了清晰路徑，指明了行動(dòng)方向。
一是科學(xué)構(gòu)建基金管理體系，服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略
自2002年“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”成立并投入運(yùn)作，我國(guó)政府投資基金已經(jīng)發(fā)展二十余年，從蹣跚起步到規(guī)范發(fā)展，再到數(shù)量和規(guī)模雙提升，目前已步入新的發(fā)展階段。近年來(lái)，針對(duì)基金管理部門(mén)分散、缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、投資賽道趨同、運(yùn)作過(guò)程偏離政策目標(biāo)、過(guò)于追求短期財(cái)務(wù)回報(bào)等問(wèn)題，各地積極布局，通過(guò)優(yōu)化整合存量基金的方式形成合力，千億級(jí)基金集群在多地崛起，為構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系邁出了關(guān)鍵的第一步。構(gòu)建科學(xué)高效的管理體系是保障，有助于提高基金的運(yùn)作效率和管理水平，實(shí)現(xiàn)資金的合理配置和有效使用，但核心是明晰政府投資基金主要定位，要更好地發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用，要帶動(dòng)社會(huì)資本積極參與投資，要引導(dǎo)社會(huì)資本投資國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。而市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化規(guī)范運(yùn)作則是手段，可以提高基金的運(yùn)作效率和透明度，避免過(guò)度行政干預(yù)，確保資金投向既符合政策目標(biāo)又遵循市場(chǎng)規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)更好服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局的目標(biāo)。
二是以政府投資基金為抓手，壯大長(zhǎng)周期資本
今年4月30日，中共中央政治局會(huì)議指出“要積極發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資，壯大耐心資本”；7月，黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》也提到“鼓勵(lì)和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資，更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本”，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)長(zhǎng)期資本、耐心資本的高度重視。9月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出要推動(dòng)國(guó)資出資成為更有擔(dān)當(dāng)?shù)拈L(zhǎng)期資本、耐心資本，再到本次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提及政府投資基金要發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本，這一系列強(qiáng)調(diào)再次表明了國(guó)家對(duì)于長(zhǎng)期資本與耐心資本培育及發(fā)展的持續(xù)關(guān)注與有力推動(dòng)。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要大量的長(zhǎng)期資金支持。執(zhí)中發(fā)布的《2024年中國(guó)私募股權(quán)市場(chǎng)出資人解讀報(bào)告》顯示，2020年至2022年，政府資金出資占比穩(wěn)定維持在43%至50%，2023年政府資金出資占比達(dá)65.6%，成為股權(quán)投資市場(chǎng)中的絕對(duì)主角。政府投資基金具有資金規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)等特點(diǎn)，通過(guò)發(fā)展壯大長(zhǎng)期資本、耐心資本，能夠?yàn)榭萍紕?chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供更加穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持，助力企業(yè)突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)從“0”到“1”的突破和從“1”到“N”的裂變。近期，珠三角地區(qū)率先響應(yīng)政策號(hào)召，深圳市福田引導(dǎo)基金決定支持延長(zhǎng)在管子基金存續(xù)期2年，珠海新質(zhì)生產(chǎn)力基金在存續(xù)期上做出了突破，基金期限長(zhǎng)達(dá)20年，在落實(shí)長(zhǎng)期資本、耐心資本方面走在前列。
三是結(jié)合不同基金特點(diǎn)，完善差異化管理機(jī)制
目前政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金，二者在多個(gè)維度上存在顯著差異。
表1 產(chǎn)業(yè)投資基金和創(chuàng)投引導(dǎo)基金主要差異對(duì)比
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完善不同類型基金差異化管理機(jī)制，防止對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這一舉措體現(xiàn)了政府在推動(dòng)政府投資基金發(fā)展過(guò)程中的全局觀念。不同類型的基金具有不同的投資目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)偏好和運(yùn)作模式，通過(guò)差異化管理機(jī)制，能夠更好地滿足各類基金的發(fā)展需求，提高基金的運(yùn)作效率和投資效益。同時(shí)，防止對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，有利于激發(fā)社會(huì)資本的投資活力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，形成財(cái)政資金與社會(huì)資本相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的良好局面，共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
四是健全基金責(zé)任機(jī)制，營(yíng)造創(chuàng)新寬容氛圍
2024年6月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》（簡(jiǎn)稱“創(chuàng)投17條”），提出“優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度”“健全符合創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的國(guó)資創(chuàng)業(yè)投資管理體制和盡職合規(guī)責(zé)任豁免機(jī)制，探索對(duì)國(guó)資創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)按照整個(gè)基金生命周期進(jìn)行考核”。投資基金的責(zé)任機(jī)制長(zhǎng)久以來(lái)始終存在，有助于明確各方的權(quán)利和責(zé)任，但對(duì)政府投資基金和國(guó)資基金而言，保值增值一直以來(lái)是一條難以逾越的紅線，從而造成“不敢投”“不愿投”等問(wèn)題。建立科學(xué)合理的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一、激勵(lì)約束相容更有利于充分調(diào)動(dòng)基金管理人的積極性和主動(dòng)性，有效打破當(dāng)前投資基金評(píng)價(jià)體系片面、風(fēng)險(xiǎn)包容程度有限、免責(zé)規(guī)則過(guò)于嚴(yán)苛等對(duì)管理人的束縛。
今年以來(lái)，國(guó)資系統(tǒng)相繼從不同角度探索國(guó)資創(chuàng)投基金的盡職免責(zé)機(jī)制設(shè)置。近期，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)政策措施，健全符合國(guó)資央企特點(diǎn)的考核和盡職合規(guī)免責(zé)機(jī)制，建立以功能作用為重點(diǎn)的創(chuàng)業(yè)投資基金全生命周期考核機(jī)制，不以單純追求財(cái)務(wù)回報(bào)為目標(biāo)，對(duì)整體投資組合開(kāi)展長(zhǎng)周期考核評(píng)價(jià)，考核評(píng)價(jià)以功能作用發(fā)揮為核心，兼顧效益回報(bào)等要素。地方層面，廣東、深圳、安徽、成都等地探索結(jié)合基金情況提出不同程度的容錯(cuò)率，北京東城、廣州等地在基金管理辦法中列明盡職免責(zé)的相關(guān)情況。這一系列舉措推動(dòng)國(guó)資創(chuàng)投改革取得突破式進(jìn)展，有利于帶動(dòng)各地國(guó)資創(chuàng)投探索創(chuàng)新，同時(shí)也為政府投資基金提供了借鑒，鼓勵(lì)政府投資基金先立后破，進(jìn)一步營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍。
總體而言，此次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的舉措對(duì)于提升政府投資基金運(yùn)行效率、加大對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)力度、激活投資市場(chǎng)活躍度、營(yíng)造寬松包容的環(huán)境、吸引和激勵(lì)更多長(zhǎng)期資本投入到科技創(chuàng)新領(lǐng)域中具有重要意義，有助于推動(dòng)政府投資基金朝規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進(jìn)，助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展的新征程。
作 者
王六平，副研究員，咨詢工程師（投資），長(zhǎng)期關(guān)注研究財(cái)政政策、政府投資基金、預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域
