自2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）發(fā)布實施以來，各級政府部門持續(xù)推進預算績效管理工作，基本構建起一套適用于自身的預算績效管理體系和評價機制，形成前期預算績效評估、中期績效監(jiān)控、后期績效評價的全鏈條管理模式。結合我們近年來承擔的國家及北京市一系列事前評估、預算評審、績效評價工作，從預算和績效相結合的角度，圍繞事前評估、預算評審、績效評價各自的內容及重點，提出推動預算績效管理提質增效的思考如下。
一、全面預算績效管理的階段和特點
在項目全生命周期中，預算績效管理可劃分為事前決策、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督三個主要階段。其中，事前階段包括項目績效目標編制與審核、政策制定、預算評審和上一期績效結果應用；事中階段包括績效運行監(jiān)控和績效目標調整；事后階段包括績效評價及結果應用。
1、事前環(huán)節(jié)：起點與基礎
事前績效評估和預算評審是全過程預算績效管理的重要組成部分，是預算績效管理一體化的“起點”。中發(fā)〔2018〕34號文明確要求“建立績效評估機制，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估”。其中，事前績效評估主要針對擬申請預算的新增重大政策與項目，圍繞立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面開展重點論證評估，從源頭提升決策的科學性。預算評審主要對部門預算項目的資金需求、支出標準等進行評審。2023年11月，財政部印發(fā)《預算評審管理暫行辦法》（財預〔2023〕95號），進一步明確了預算評審的原則、范圍、內容和方法、組織管理、評審機構和專家管理、結果應用及實施保障等內容，對預算評審工作提出更加規(guī)范化、制度化、標準化的要求。
2、事中環(huán)節(jié)：運行與監(jiān)控
事中績效運行監(jiān)控是指在項目實施過程中，以預先設定的績效目標為核心，動態(tài)或定期采集項目實施、管理相關信息以及績效運行數據，對績效目標的達成狀況與預算執(zhí)行的進度實施“雙監(jiān)控”，旨在及時發(fā)現(xiàn)績效目標執(zhí)行偏差、預算執(zhí)行問題等，以便采取有效措施加以糾正和改進，確保預算資金使用效益和績效目標的達成。
3、事后環(huán)節(jié)：評價與結果應用
事后績效評價是全過程預算績效管理的關鍵閉環(huán)，通常在項目建設完成或預算執(zhí)行結束后進行。對照項目設定的績效目標，通過選取恰當的績效評價指標及評價標準，客觀評價項目的經濟性（投入是否合理）、效率性（執(zhí)行是否高效）、效益性（目標是否達成）和公平性（資源分配是否合理），為未來政策優(yōu)化和預算分配提供重要依據。
二、全面預算績效管理面臨的形勢
（一）打破事前績效評估與預算評審的界限勢在必行
事前績效評估與預算評審是全面預算績效管理閉環(huán)體系中的首要環(huán)節(jié)，其各自發(fā)揮著獨特的作用。然而，雖然二者各有側重，但存在內容交叉，隨著全面預算績效管理理念的深入推進，尤其在財政運行緊平衡狀態(tài)下，打破二者之間的界限是打破部門預算資金固化、提高資源配置效率的關鍵抓手，推動兩者有效結合勢在必行。
具體來說，對同一新增項目，都需要充分論證其立項必要性、實施方案可行性、績效目標合理性等。事前績效評估側重評估項目目標、實施方案、經濟性等，回答“財政是否支持”的問題，重點是論證立項的必要性、目標的合理性及方案的可行性；預算評審側重于審查預算編制的完整性和科學性，回答“財政支持多少”的問題，注重支出標準和預算編制的合理性。事前績效評估一般采取定性、定量相結合的方法，關注項目投入產出比是否合理、成本測算依據是否充分，以及是否考慮了成本控制措施，在此基礎上出具定性評估結論；預算評審注重量、價的合理性，通過細化拆解項目各項預算內容，確定科學合理的預算支出規(guī)模，出具定量評審結論。
盡管二者在功能上有所區(qū)分，但在實際操作中，存在諸多共通之處，如，評審目的都是為了實現(xiàn)財政資源的高效配置，讓有限的資金能夠發(fā)揮出最大的效益，評審內容上都需要對項目的實施方案、預期目標等進行評審，難免造成資源的浪費。在項目申報單位與財政相關部門的“博弈”中，通過二者融合擠干預算申報水分，提高預算的精準性顯得尤為重要。
（二）事前管理與事后評價之間的關聯(lián)加速演進
事前管理的核心在于解決“項目支持與否”和“支持多少”的問題，事后績效評價則關注“項目效益好壞”和“是否物有所值”。結合近幾年預算評審、績效評價實踐情況，我們發(fā)現(xiàn)部分財政支出項目績效管理和預算管理“兩條線”“兩張皮”的問題依然嚴峻，項目單位在實際執(zhí)行過程中往往重投入輕管理、重支出輕績效，突出表現(xiàn)為項目績效目標設定不科學、績效評價不夠全面規(guī)范、績效評價的結果不能完全與預算安排掛鉤等。究其原因，一方面是項目單位自身缺乏充分的績效管理意識，重視程度不足，績效目標填報缺少科學論證且存在一定的隨意性；另一方面是事后績效評價約束力不強，再加上評價范圍尚未實現(xiàn)全覆蓋，評價結果難以充分運用。2024年7月，《中共中央關于進一步全面深化改革、加速推進中國式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財稅體制改革時提出要“深化零基預算改革”。在此背景下，推動事前管理與事后評價深度結合，充分發(fā)揮事后績效評價“指揮棒”的作用顯得愈發(fā)重要。
三、推進預算績效管理提質增效的思考
推進預算績效管理提質增效任重道遠，在深化預算績效管理的進程中，應積極探索創(chuàng)新工作模式，促使事前績效評估、預算評審和績效評價之間的有機融合，構建起連貫順暢、環(huán)環(huán)相扣的管理鏈條，從而全方位提升預算績效管理的效能。
（一）推動事前績效評估和預算評審深度融合
1、構建科學合理的支出標準和績效管理指標體系。以預算評審與事前績效評估融合作為突破口，綜合考慮支出政策導向、項目核心要素、成本構成以及財力承載水平，按照定量和定性相結合原則，逐步建立并完善重大政策、項目適用的事前績效評估共性指標框架；提煉事前績效評估中有關項目必要性、可行性以及預期效益等方面的指標，同預算評審中的預算合理性、成本效益科學性和資金分配合理性等內容有機銜接，構建與績效指標適配的支出標準體系，從而為項目單位規(guī)范預算申報提供有力支撐，提升預算編制的科學性、合理性和規(guī)范性。
2、完善工作流程，建立聯(lián)動機制。結合事前績效評估和預算評審的流程特點，把握工作中的關鍵環(huán)節(jié)和要素，將其中性質相同、關聯(lián)緊密的事項進行有機合并，形成事前績效評估與預算評審協(xié)同聯(lián)動的管理辦法、業(yè)務流程規(guī)范體系，構建出“一個項目提交一份資料，一站式評審”的高效工作模式。通過完善工作流程，建立聯(lián)動機制有效避免出現(xiàn)項目單位因不同要求而反復報送資料的繁瑣情況，杜絕第三方機構與專家被重復選用造成資源浪費的現(xiàn)象，打破部門預算管理服務中各自為政、多頭對接的困局，全方位提升工作效能與服務質量，實現(xiàn)預算管理流程的集約化與協(xié)同化。
隨著預算績效管理工作的深入推進，可以考慮將事前績效評估和預算評審合二為一，這樣既可充分融合各自的優(yōu)勢，避免重復冗余工作；同時，還能有效提高前期工作的開展效率，并在一定程度上節(jié)約前期工作成本。
（二）事前管理和事后評價有效銜接
1、強化績效評價結果與預算管理掛鉤。充分運用事中運行監(jiān)控、事后績效評價的結果，建立績效評價結果應用和整改機制，對項目的實施進展、資金使用情況進行動態(tài)監(jiān)控。督促整改實施進展較慢、資金使用不規(guī)范的項目，調整實際情況與既定目標發(fā)生嚴重偏離的項目，收回使用效率低的資金，盤活存量資金。通過問題整改、優(yōu)化項目庫、完善政策、與預算安排掛鉤等方式，強化績效評價結果應用剛性約束力度，不斷改進預算管理過程，切實發(fā)揮績效管理實效。
2、加強績效指標與預算編制的有效銜接。在項目申報入庫階段嚴格審核項目設定的績效目標及指標，將績效指標評審作為預算評審的重點內容之一，目標不清晰、指標設置不明確的不納入項目庫，確?？冃繕思爸笜伺c項目實施內容相關、指標值合理，為后續(xù)開展績效評價做好源頭把控，避免評價時缺乏有效的對標參照物。
3、推動以績效為導向的零基預算編制。將績效管理的理念貫穿至預算編制、評審、評價各環(huán)節(jié)，以零基預算理念為引導，綜合考慮預算評審、事前績效評估、事后績效評價以及各類監(jiān)督檢查結果，利用成本效益分析法，優(yōu)先保障績效優(yōu)秀的政策和項目，削減或取消執(zhí)行率偏低、低效甚至無效的項目，逐步優(yōu)化預算支出結構，倒逼預算編制水平提升。
綜上，圍繞“預算和績效管理一體化深度融合”這條主線，全力構建一個“事前有目標、事中有監(jiān)控、事后有評價、評價結果有運用”的閉環(huán)管理機制，充分體現(xiàn)“預”的合理性、“算”的精確性、“績”的經濟性和“效”的價值性，進而推動預算績效管理不斷向擴圍提質方向發(fā)展，最終實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的管理目標。
作 者
耿振花，咨詢工程師（投資）、中級經濟師，長期關注研究財政預算績效管理領域
