自2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）發(fā)布實施以來，各級政府部門持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，基本構(gòu)建起一套適用于自身的預(yù)算績效管理體系和評價機(jī)制，形成前期預(yù)算績效評估、中期績效監(jiān)控、后期績效評價的全鏈條管理模式。結(jié)合我們近年來承擔(dān)的國家及北京市一系列事前評估、預(yù)算評審、績效評價工作，從預(yù)算和績效相結(jié)合的角度，圍繞事前評估、預(yù)算評審、績效評價各自的內(nèi)容及重點，提出推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的思考如下。
一、全面預(yù)算績效管理的階段和特點
在項目全生命周期中，預(yù)算績效管理可劃分為事前決策、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督三個主要階段。其中，事前階段包括項目績效目標(biāo)編制與審核、政策制定、預(yù)算評審和上一期績效結(jié)果應(yīng)用；事中階段包括績效運(yùn)行監(jiān)控和績效目標(biāo)調(diào)整；事后階段包括績效評價及結(jié)果應(yīng)用。
1、事前環(huán)節(jié)：起點與基礎(chǔ)
事前績效評估和預(yù)算評審是全過程預(yù)算績效管理的重要組成部分，是預(yù)算績效管理一體化的“起點”。中發(fā)〔2018〕34號文明確要求“建立績效評估機(jī)制，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估”。其中，事前績效評估主要針對擬申請預(yù)算的新增重大政策與項目，圍繞立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面開展重點論證評估，從源頭提升決策的科學(xué)性。預(yù)算評審主要對部門預(yù)算項目的資金需求、支出標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行評審。2023年11月，財政部印發(fā)《預(yù)算評審管理暫行辦法》（財預(yù)〔2023〕95號），進(jìn)一步明確了預(yù)算評審的原則、范圍、內(nèi)容和方法、組織管理、評審機(jī)構(gòu)和專家管理、結(jié)果應(yīng)用及實施保障等內(nèi)容，對預(yù)算評審工作提出更加規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求。
2、事中環(huán)節(jié)：運(yùn)行與監(jiān)控
事中績效運(yùn)行監(jiān)控是指在項目實施過程中，以預(yù)先設(shè)定的績效目標(biāo)為核心，動態(tài)或定期采集項目實施、管理相關(guān)信息以及績效運(yùn)行數(shù)據(jù)，對績效目標(biāo)的達(dá)成狀況與預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度實施“雙監(jiān)控”，旨在及時發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)執(zhí)行偏差、預(yù)算執(zhí)行問題等，以便采取有效措施加以糾正和改進(jìn)，確保預(yù)算資金使用效益和績效目標(biāo)的達(dá)成。
3、事后環(huán)節(jié)：評價與結(jié)果應(yīng)用
事后績效評價是全過程預(yù)算績效管理的關(guān)鍵閉環(huán)，通常在項目建設(shè)完成或預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后進(jìn)行。對照項目設(shè)定的績效目標(biāo)，通過選取恰當(dāng)?shù)目冃гu價指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，客觀評價項目的經(jīng)濟(jì)性（投入是否合理）、效率性（執(zhí)行是否高效）、效益性（目標(biāo)是否達(dá)成）和公平性（資源分配是否合理），為未來政策優(yōu)化和預(yù)算分配提供重要依據(jù)。
二、全面預(yù)算績效管理面臨的形勢
（一）打破事前績效評估與預(yù)算評審的界限勢在必行
事前績效評估與預(yù)算評審是全面預(yù)算績效管理閉環(huán)體系中的首要環(huán)節(jié)，其各自發(fā)揮著獨(dú)特的作用。然而，雖然二者各有側(cè)重，但存在內(nèi)容交叉，隨著全面預(yù)算績效管理理念的深入推進(jìn)，尤其在財政運(yùn)行緊平衡狀態(tài)下，打破二者之間的界限是打破部門預(yù)算資金固化、提高資源配置效率的關(guān)鍵抓手，推動兩者有效結(jié)合勢在必行。
具體來說，對同一新增項目，都需要充分論證其立項必要性、實施方案可行性、績效目標(biāo)合理性等。事前績效評估側(cè)重評估項目目標(biāo)、實施方案、經(jīng)濟(jì)性等，回答“財政是否支持”的問題，重點是論證立項的必要性、目標(biāo)的合理性及方案的可行性；預(yù)算評審側(cè)重于審查預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，回答“財政支持多少”的問題，注重支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算編制的合理性。事前績效評估一般采取定性、定量相結(jié)合的方法，關(guān)注項目投入產(chǎn)出比是否合理、成本測算依據(jù)是否充分，以及是否考慮了成本控制措施，在此基礎(chǔ)上出具定性評估結(jié)論；預(yù)算評審注重量、價的合理性，通過細(xì)化拆解項目各項預(yù)算內(nèi)容，確定科學(xué)合理的預(yù)算支出規(guī)模，出具定量評審結(jié)論。
盡管二者在功能上有所區(qū)分，但在實際操作中，存在諸多共通之處，如，評審目的都是為了實現(xiàn)財政資源的高效配置，讓有限的資金能夠發(fā)揮出最大的效益，評審內(nèi)容上都需要對項目的實施方案、預(yù)期目標(biāo)等進(jìn)行評審，難免造成資源的浪費(fèi)。在項目申報單位與財政相關(guān)部門的“博弈”中，通過二者融合擠干預(yù)算申報水分，提高預(yù)算的精準(zhǔn)性顯得尤為重要。
（二）事前管理與事后評價之間的關(guān)聯(lián)加速演進(jìn)
事前管理的核心在于解決“項目支持與否”和“支持多少”的問題，事后績效評價則關(guān)注“項目效益好壞”和“是否物有所值”。結(jié)合近幾年預(yù)算評審、績效評價實踐情況，我們發(fā)現(xiàn)部分財政支出項目績效管理和預(yù)算管理“兩條線”“兩張皮”的問題依然嚴(yán)峻，項目單位在實際執(zhí)行過程中往往重投入輕管理、重支出輕績效，突出表現(xiàn)為項目績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、績效評價不夠全面規(guī)范、績效評價的結(jié)果不能完全與預(yù)算安排掛鉤等。究其原因，一方面是項目單位自身缺乏充分的績效管理意識，重視程度不足，績效目標(biāo)填報缺少科學(xué)論證且存在一定的隨意性；另一方面是事后績效評價約束力不強(qiáng)，再加上評價范圍尚未實現(xiàn)全覆蓋，評價結(jié)果難以充分運(yùn)用。2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、加速推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財稅體制改革時提出要“深化零基預(yù)算改革”。在此背景下，推動事前管理與事后評價深度結(jié)合，充分發(fā)揮事后績效評價“指揮棒”的作用顯得愈發(fā)重要。
三、推進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效的思考
推進(jìn)預(yù)算績效管理提質(zhì)增效任重道遠(yuǎn)，在深化預(yù)算績效管理的進(jìn)程中，應(yīng)積極探索創(chuàng)新工作模式，促使事前績效評估、預(yù)算評審和績效評價之間的有機(jī)融合，構(gòu)建起連貫順暢、環(huán)環(huán)相扣的管理鏈條，從而全方位提升預(yù)算績效管理的效能。
（一）推動事前績效評估和預(yù)算評審深度融合
1、構(gòu)建科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和績效管理指標(biāo)體系。以預(yù)算評審與事前績效評估融合作為突破口，綜合考慮支出政策導(dǎo)向、項目核心要素、成本構(gòu)成以及財力承載水平，按照定量和定性相結(jié)合原則，逐步建立并完善重大政策、項目適用的事前績效評估共性指標(biāo)框架；提煉事前績效評估中有關(guān)項目必要性、可行性以及預(yù)期效益等方面的指標(biāo)，同預(yù)算評審中的預(yù)算合理性、成本效益科學(xué)性和資金分配合理性等內(nèi)容有機(jī)銜接，構(gòu)建與績效指標(biāo)適配的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，從而為項目單位規(guī)范預(yù)算申報提供有力支撐，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。
2、完善工作流程，建立聯(lián)動機(jī)制。結(jié)合事前績效評估和預(yù)算評審的流程特點，把握工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和要素，將其中性質(zhì)相同、關(guān)聯(lián)緊密的事項進(jìn)行有機(jī)合并，形成事前績效評估與預(yù)算評審協(xié)同聯(lián)動的管理辦法、業(yè)務(wù)流程規(guī)范體系，構(gòu)建出“一個項目提交一份資料，一站式評審”的高效工作模式。通過完善工作流程，建立聯(lián)動機(jī)制有效避免出現(xiàn)項目單位因不同要求而反復(fù)報送資料的繁瑣情況，杜絕第三方機(jī)構(gòu)與專家被重復(fù)選用造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，打破部門預(yù)算管理服務(wù)中各自為政、多頭對接的困局，全方位提升工作效能與服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)預(yù)算管理流程的集約化與協(xié)同化。
隨著預(yù)算績效管理工作的深入推進(jìn)，可以考慮將事前績效評估和預(yù)算評審合二為一，這樣既可充分融合各自的優(yōu)勢，避免重復(fù)冗余工作；同時，還能有效提高前期工作的開展效率，并在一定程度上節(jié)約前期工作成本。
（二）事前管理和事后評價有效銜接
1、強(qiáng)化績效評價結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤。充分運(yùn)用事中運(yùn)行監(jiān)控、事后績效評價的結(jié)果，建立績效評價結(jié)果應(yīng)用和整改機(jī)制，對項目的實施進(jìn)展、資金使用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控。督促整改實施進(jìn)展較慢、資金使用不規(guī)范的項目，調(diào)整實際情況與既定目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離的項目，收回使用效率低的資金，盤活存量資金。通過問題整改、優(yōu)化項目庫、完善政策、與預(yù)算安排掛鉤等方式，強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用剛性約束力度，不斷改進(jìn)預(yù)算管理過程，切實發(fā)揮績效管理實效。
2、加強(qiáng)績效指標(biāo)與預(yù)算編制的有效銜接。在項目申報入庫階段嚴(yán)格審核項目設(shè)定的績效目標(biāo)及指標(biāo)，將績效指標(biāo)評審作為預(yù)算評審的重點內(nèi)容之一，目標(biāo)不清晰、指標(biāo)設(shè)置不明確的不納入項目庫，確保績效目標(biāo)及指標(biāo)與項目實施內(nèi)容相關(guān)、指標(biāo)值合理，為后續(xù)開展績效評價做好源頭把控，避免評價時缺乏有效的對標(biāo)參照物。
3、推動以績效為導(dǎo)向的零基預(yù)算編制。將績效管理的理念貫穿至預(yù)算編制、評審、評價各環(huán)節(jié)，以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，綜合考慮預(yù)算評審、事前績效評估、事后績效評價以及各類監(jiān)督檢查結(jié)果，利用成本效益分析法，優(yōu)先保障績效優(yōu)秀的政策和項目，削減或取消執(zhí)行率偏低、低效甚至無效的項目，逐步優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，倒逼預(yù)算編制水平提升。
綜上，圍繞“預(yù)算和績效管理一體化深度融合”這條主線，全力構(gòu)建一個“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評價、評價結(jié)果有運(yùn)用”的閉環(huán)管理機(jī)制，充分體現(xiàn)“預(yù)”的合理性、“算”的精確性、“績”的經(jīng)濟(jì)性和“效”的價值性，進(jìn)而推動預(yù)算績效管理不斷向擴(kuò)圍提質(zhì)方向發(fā)展，最終實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的管理目標(biāo)。
作 者
耿振花，咨詢工程師（投資）、中級經(jīng)濟(jì)師，長期關(guān)注研究財政預(yù)算績效管理領(lǐng)域
